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引发关键难点,公司行政管理体制改善_诗歌精选_好管理学网

企业行政管理体制改革

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备受关注的《国务院机构改革和职能转变方案》已经正式出台,任务分工也已明确。围绕转变职能和简政放权,我国将进一步深化行政体制改革。3月30日,由上海市政治学会、上海市行政管理学会、华东师范大学、光明日报编辑部联合主办的“深化行政体制改革与转变政府职能”学术研讨会在华东师范大学举行。来自20余家单位的50多名专家学者,围绕我国行政体制改革的历史经验、面临问题与未来展望、大部门制改革与政府职能转变、公共服务与服务型政府建设等问题进行深入探讨。本版特撷取部分学者发言,以期将行政体制改革的理论与实践不断引向深入。

改革开放以来特别是十六大以来,我国在转变政府职能方面取得了很大进展。但受多方面因素影响,我国政府的行政方式仍然存在诸多问题和挑战,主要是不同层级政府间责任关系不清,部门间职责关系不顺,决策和执行方式落后以及监督和制约机制不完善等;政府与市场的关系仍然存在很多扭曲,在社会管理领域也存在政府责任过大、压力过大等问题,必须进一步加快推进改革,核心是明确并切实转变政府职能及行政方式。一方面,要切实理顺不同层级政府在不同领域的责任范围和责任关系;进一步明确不同部门之间的职责,推进决策和执行分开,完善协调机制。另一方面,要进一步推进决策的民主化、科学化,推进服务和管理的规范化,完善多元监督体系,改革考核评价体系,强化对公权力的约束,强化问责。

时间:2017-04-20 01:05点击: 次来源:好文学作者:佚名评论:- 小 + 大

行政体制改革需要“协同创新”

我国在转变政府职能方面取得了明显进展,但问题和挑战仍然非常突出

导语:改革开放以来,我国的行政管理体制改革取得了相当大的成效,但是也应该看到我国的行政管理体制改革中存在的问题。本文主要介绍了我国行政管理体制改革中面临的问题,然后针对这些问题提出了相应的解决对策。

党的十八大和今年两会确定了深化行政体制改革,特别是继续推进大部制改革的具体目标和任务。1985年,我曾经参加了在广西南宁召开的关于中国行政管理改革的研讨会,当时讨论的主题就是行政机构改革。自那时开始,中国行政管理的实践与理论研究的进程,就围绕机构改革、政府权力下放、行政制度建设、政府职能转变、依法行政和服务型政府建设等改革目标逐步逐层地深化推进。首先是“行政硬件”的改革,即机构改革;然后是“行政软件”的建设,即逐渐向转变政府职能推进;再以后是“行政心件”的创立,就是强调要确立新的行政目标、行政理念。十八大明确提出了建立中国特色社会主义行政管理体制的目标和理念。国务院关于大部门制机构改革的整体部署也已发布,五年之内必须完成各项改革任务,定目标、定机构、定时间,各项内容非常明晰。基于此,当前进一步探讨行政管理体制改革和政府职能转变既有新意、也富有深意。

——我国在转变政府职能方面成效明显

摘要:行政管理体制改革作为我国社会发展的一个重要组成部分,对深化改革有着重要的现实意义。本文主要介绍了我国行政管理体制改革中存在的问题以及相应的对策。

政府职能转变已历经梯次推进的三个阶段。第一个阶段是上世纪90年代开始的政府职能转变,要求行政系统突破传统的计划经济体制下政府包办一切、包揽一切的模式。第二个阶段就是2000年前后,中央明确提出政府职能转变的新内容、新要求,指出社会主义市场经济条件下政府的新四项职能是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。第三个阶段是2012年,十八大报告明确提出当前行政管理体制改革的着力点就是政府职能转变,包括三个方面内容:一是要向创造良好的发展环境转变;二是要向提供优质的公共服务转变;三是要向维护社会公平正义转变。当前行政管理体制改革聚焦的就是这十二个字:良好环境、优质服务、维护公正。

改革开放以来,为适应社会主义市场经济体制建设要求,我国在转变政府职能方面进行了积极努力,并取得了很大进展。一是明确了市场经济条件下政府的基本职能范围和建设服务型政府的目标。党的十六大报告明确把政府职能界定为
“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。围绕这一定位,党的十六届三中全会、十六届六中全会、十七大、十七届二中全会以及十八大,都把进一步转变政府职能确定为重要的改革和发展目标,提出了明确的改革方向。二是围绕所确定的政府职能目标,对政府的组织机构和职能进行了多次调整。迄今为止,已经进行了六次机构改革,削减了大量直接管理经济活动的部门及职能,强化了宏观经济调节、市场监管、公共服务和社会管理领域的机构建设及相关职能。三是强化了规范政府职能和行为的法制建设。陆续出台了《行政复议法》、《行政许可法》、《全面推进依法行政实施纲要》、《政府信息公开条例》等一系列重要法律法规和规范性文件,大大推进了依法行政。四是突出了服务型政府建设。在经济领域,行政审批制度改革稳步推进,强化了对市场经济活动以及各类市场主体的服务职能;在社会保障、教育和医疗卫生等公共服务领域全面强化了制度建设,大大增加了政府投入,服务水平不断提高;在社会管理领域,面对日趋复杂的社会组织方式,不断创新社会管理方式,重视服务和管理的结合。五是高度重视提高政府行政效率。在很多领域,大力推进政务公开,加强了目标和责任考核,廉政建设和反腐败工作深入开展。

关键词:行政管理;企业;改革

中国特色社会主义行政管理体制建设是一个梯次推进、逐步深化的过程,需要我们伴随行政改革实践进程的深入,进一步做深层次的思考和研究。具体而言,以“三个转变”为核心内容的政府职能体系要逐步形成、协调推进,而不再是过去单独地强调机构改革。大部门制改革强调对政府职能转变涉及的职责、权力和利益问题做统筹设计,强调“协同创新”。这里所说的“协同创新”,包括五方面措施并举:一是贯彻落实科学发展观,创新行政管理理念,树立“以人为本”的行政治理理念(行政心件建设);二是加快政府职能转变,优化政府职能配置(行政软件建设);三是稳步推进大部门制改革,健全部门机构的职责体系(行政硬件建设);四是推进行政管理方式创新,提高政府服务质量和行政效率;五是加快法治政府和服务型政府建设的步伐。(中国行政管理学会副会长、上海市委宣传部副部长
李 琪)

——问题和挑战仍很突出

行政管理体制改革关系到社会主义民主政治建设、经济社会协调发展以及全面建设小康社会的进程,我国行政管理体制改革逐步成为重点的改革领域。行政管理体制改革作为我国社会发展的一个重要组成部分,对深化改革有着重要的现实意义。企业行政是企业在发展过程中中枢神经系统,行政管理体系在推动和保证企业正常生产、销售方面起着重要的作用。企业行政管理效率的高低,决定了企业发展的快慢,对企业的发展有着至关重要的作用。

多管齐下破解职能转变难题

虽然进展和成就很大,但必须充分认识到,受多方面因素影响,我国政府的行政方式仍然存在诸多问题和挑战,核心体现是公权力体系严重分割,且部分领域公权力异化。有关问题主要表现为以下几个方面:

一、我国行政管理体制改革取得的进展

自1986年政府工作报告中最初提出政府管理经济的职能要相应转变和1987年党的十三大正式提出转变政府职能问题以来,历次行政体制改革都要求政府职能转变,并都把它作为机构改革或行政体制改革的关键和核心。现在看来,首先值得肯定的是政府职能转变取得了持续性的新进展,尤其是行政审批制度改革取得了阶段性成果。但同时也不得不坦言,政府职能的越位、缺位、错位现象依然存在,一方面不该管的管得过多,另一方面该管的没有管好。这说明政府职能转变问题已成为行政体制改革中的一个实践难题。

一是不同层级政府间责任关系不清。主要表现是从中央到省、地各级政府职责间问题突出。在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的很多领域,或没有明确划分不同层级政府在决策、执行、投入和监管方面的责任,或只有原则性规定,缺乏明确、严格、可控的具体规定。这不仅导致很多地方政府在处理经济与社会事务方面随意性过大,也难以进行问责。另外,我国有五级政府,加上行政色彩很浓的城市社区和农村村级行政组织,政策执行链条过长,也进一步加剧了很多矛盾。

为适应经济体制改革的需要,我国政府行政管理体制改革也不断深入,我国政府主要推行了政府机构改革、行政审批制度创新、政企分开、民主科学决策机制等等一系列的改革,取得了显着地成绩,主要表现为:

政府职能转变之所以成为实践难题有多方面的原因,包括政府的职能界限难以一步认识到位、经济建设型政府牵制了政府自身职能转变的步伐、政府职能转变的进程受制于外部载体的发育程度、利益相关性使得政府职能转变缺乏内动力等。解决政府职能转变的实践难题,应该针对这些现实原因,在后续的深化行政体制改革中选择多管齐下的破解路径。

二是在同一层级政府内部部门间职责关系不顺。一是部门职能划定过于粗放,且很多职能往往有多个部门承担,职能交叉、重叠,很多重大问题难以协调,出现问题也难以问责;二是权责不对等,不少领域有责任的部门没有相应权力,有权力的部门没有责任,致使很多政策难以落实;三是不少领域决策和执行功能不分,导致的结果是无法实现决策和执行的相互制约,同时,也很容易出现为了减轻执行责任、规避风险而决策,或为了执行中的特殊利益而决策等问题。

1.政府的管理职能缩减。

其一,基于人民主体地位的服务型政府为行政体制改革的主导和统领目标,加快建设服务型政府的步伐,在完善宏观管理和加强市场监管的同时,进一步强化社会管理尤其是公共服务的职能,由此推动目前的四项职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义三大职能转变。其二,积极培育发展作为公民参与公共事务载体的社会组织,在厘清政府与社会、公民之间职能关系的基础上,向社会及社会组织放权,加快形成政社分开、职能明确、依法自治的现代社会组织体制,使政府放心地把更多的参与社会公共事务管理和公共服务的职能转交给社会组织。其三,以推进大部制改革为契机,在解决部门间职能交叉、重合、分散等突出问题,从机构体制上理顺、优化部门间职责关系的基础上,要求新组建的大部门把简政放权和职能转变作为机构改革的一项重要硬性任务予以切实落实。其四,加大改革审批制度和监管方式的力度,更大幅度地减少政府对投资、生产经营活动的审批事项,取消不必要的资质资格许可、认定以及行政事业性收费,同时改变“重事前审批、轻事后监管”的监管方式,对依附于政府职能之中的期望利益,从制度上进行“釜底抽薪”,进而既保障公共权力的纯洁性,又在一定程度上化解由利益相关性而产生的转变政府职能的阻力。(华东师范大学公共管理学院院长
吴志华)

三是决策和执行方式落后。一是在不少领域决策的科学化、民主化水平仍然较低。一些决策往往由少数人随意决定,缺乏各利益相关者的充分参与,缺乏充分的研究、论证和评估,尚未形成有效的“试错”和“纠错”机制;二是不少政策本身过于粗放,缺乏明确的执行标准、具体流程、评估标准以及问责标准,操作性差。导致的结果是一些政策或难以执行,或给执行者过大的自由裁量权,一些好的思路往往也会在执行中出现偏差。

一直以来,我国政府管理的特点是:政企不分、政事不分、政府包揽一切的工作,政府既是国有资产的所有者,也承担着经济社会管理的职能,还直接从事着具体的生产经营活动,并且还执掌宏观调控和经济调节的权利,政府角色错位,职责混杂。因此,规范政府管理职能,调整政府管理范围成为改革的重点。

政府职能转变应处理好三组关系

四是监督和制约机制不完善,部分领域公权力异化。在各级政府及有关部门权力责任边界不清的同时,监督和制约机制也存在明显不足。在监督主体方面,目前更多还是靠政府内部的相互监督制约以及上级对下级的监督制约,公众和社会监督明显不足。在监督方式上,更多还是依靠事后处罚,对决策过程、执行过程的监督明显不足。此外,由于责任标准模糊,很多监督、制约也往往缺乏依据。监督和制约能力不足导致的直接结果是一些政府部门、公共机构及公职人员行为异化。既有各种形式的不作为、乱作为,也不乏利用公权力谋取部门利益、小集团利益以及个人利益的行为。各种形式腐败的高发、频发已经充分说明了这一点。

主要的措施有:推进放权让利,把不宜政府管理的事务交给企业自己管理,采取多种方式扩大事业单位的自主权;推进政企分开,政府部门与所办的直属企业和经济实体脱钩,推进国有资产管理体制改革,使国有资产出资人和政府公共管理职能分开;推进现代企业制度和国有经济布局结构的战略调整,实现政资分开,减少政府对企事业单位的直接干预;推进政事企分开,推进完善选拔任用和政绩考核,推动政府职能的转变。从这些措施里我们可以看出,政府管理范围得到了积极的调整,实现了政府经济调节、社会管理、市场监管和公共服务职能,有效地实施宏观调控。有效地推动了社会经济的发展。

政府职能转变涉及到内外、上下、左右三组关系及相应的路径选择。

——加快推进行政体制改革,促进政府职能转变刻不容缓

2.政府人力资源管理管理观念发生了变化。

内外关系是指政府与非政府主体的关系。就政府职能转变路径看,既包括弱化要求也包括强化要求。弱化就是要对政府职能“作减法”,在培育、扶持非政府主体的基础上逐步把一些职能转移给市场主体和社会主体,不再直接干预这些主体内部活动,更不直接参与市场、社会资源的配置。强化就是要对政府职能“作加法”,把政府的主要精力、财力集中到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来,政府份内职责不能“一推了之”。

上述一系列问题的存在,带来的矛盾和后果非常突出。

政府人力资源管理管理观念发生了变化,随着科学发展观和社会和谐观念的提出,我国的行政管理体制管理观念已经出现了重大的转变:首先是体现在改变了国有经济公有制的唯一形式,政府从单纯的服务于国有经济转变为向一切有利于生产力发展的经济成分提供服务。

上下关系是指不同层级政府的关系。在总体界定政府应该干什么的基础上再把这些职能分解到不同层级的政府那里。政府层级越低,具体执法、管理、服务事务越多。从职能配置过程看,宜采用“属地化”原则,即一项工作首先应考虑让下级政府做,只有下级政府做不了的事情才由上级政府出面。政府职能在不同层级政府间的配置有下移和上移两种路径。下移就是把本属于下级政府权责范围内的事项交给下级政府,上移则把应属于上级政府权责范围内的事项交给上级。职能下移和上移的内容不仅包括事权而且包括财权。特别要注意避免事权下移、财权上移产生权、责、利不对称分布,从而削弱地方政府履行职能的能力。

一是政府与市场的关系仍然存在很多扭曲。一方面,政府对微观经济活动的直接干预仍然过多,主要表现是仍然有大量的行政性审批、管制,在不少产业发展方面仍然依靠行政力量推动,市场在配置资源方面的基础性作用没有充分发挥,在不少领域也尚未形成公平有序的市场环境与严格的规则体系。另一方面,在市场难以有效发挥主导作用的公共服务领域,必要的政府责任没有充分落实,部分领域简单套用经济领域和企业改革做法,公共服务产品属性不清,部分公共服务机构公益属性淡化甚至行为目标异化。

其次是发展就是经济增长速度和经济发展决定社会主义发展程度的观念,政府开始重视经济质量、经济效益和社会的和谐全面发展。开拓公有制的多种实现形式,发展混合所有制经济,股份制成为公有制的主要实现形式;放宽市场准入,健全法律法规,支持引导非公有制经济的发展;发展循环经济,提高资源利用率,实现资源、环境和经济的协调发展。这些改革和调整,带来了中国经济社会发展的新局面。

左右关系是指政府内部同一层级各职能部门之间的关系。在横向职能配置过程中,应遵循“合并同类项”原则,一个领域尽可能由一个机构或以一个机构为主实施管理和提供服务,避免人为切割管理领域,在不同环节、不同方面设立不同机构。这就是实行大部门体制以及加强资源整合、平台整合的内在要求。(上海市委党校教育长
曾 峻)

二是在社会管理领域政府责任过大、压力过大。改革开放以来,随着人民公社解体、公有制部门目标转变以及非公有制经济大量成长,再加上大量社会成员处于流动和不稳定就业状态,社会成员
“去组织化”特点突出,但受多方面因素影响,新的社会组织没有同步发育。很多利益矛盾都难以通过组织化和制度化方式予以表达,不同群体间的诉求和矛盾也没有形成有效的内部协调、组织机制以及群体间规范的对话、谈判机制,所有矛盾都必须通过政府解决,导致政府责任压力过大、风险过大。

3.行政管理方式不断完善。

政府职能转变是一个长期过程

需要特别强调的是,在过去相当长一段时期,快速的经济增长以及城乡居民生活水平的快速改善在很大程度上把上述一些矛盾和问题部分掩盖了。从现实及未来的情况看,我国已经进入全面的社会转型期,不仅经济发展方式必须进行全面调整,随着工业化、城市化、信息化和全球化的同步推进,社会诉求以及经济和社会组织方式也会发生更加全面的变革。相对于迅速的社会转型,当前政府行政方式已经不能适应经济和社会发展要求,是不可持续的。当前粗放的经济增长方式、市场环境的不完善、过大的财富分配差距、公共服务领域的诸多不足以及诸多社会矛盾的存在,在很大程度上都与这些问题有关。因此,必须加快推进行政体制改革,努力建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。

政府行政管理方式的不断完善主要可以体现在以下几个方面:一是退经行政审批制度改革,主要是削减行政审批事项,缩小行政审批范围。二是完善宏观调控方式,经济手段、法律手段和行政手段并用,经济手段为主,法律手段和行政手段为辅。三是强化民主决策,推行政务公开,对重大问题建立专家咨询、社会公示和听证等制度,把决策和管理的制度转变为集中民智、凝聚民心、发扬民意的过程。

从上世纪80年代以来,政府机构改革已经进行了几轮,每次机构改革,转变政府职能都是重头戏。时至今日,尽管政府职能已经发生很多建设性的变化,但是不少老问题依然存在,而且还出现了一些新问题。这是非常值得人们深思的。从理论上说,政府为实现一定时期的任务,其职能具有分化和综合的属性,而且是会演变的。它可能扩大,也可能转变、缩小以致消失。当前我们面临的职能转变,主要是简政放权,政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,把不该由政府管的事项转移出去,从过去适应计划经济转变到适应走中国特色社会主义道路、全面建设成小康社会的需要。

要明确改革的基本方向和原则

4.政府行为日益规范化。

所以,政府职能转变是客观的需要,是一种历史现象。违背它会受到惩罚,会阻碍社会经济的发展。同时,它也会受到人为因素的影响。因为政府职能的行使是由人操作的,政府职能机构是由人设置的。人会起推动的作用,也会起阻碍的作用。而这种作用背后的逻辑是人的欲望、利益和权力。这当中,权力寻租是不可忽视的阻力,因为扩大管理事务,增加审批项目是寻租开源的渠道。不能认为这些现象是转变职能机构改革陷入怪圈的唯一原因,但应该是其中原因之一。

加快推进行政管理体制改革、转变政府职能的意义可以说如何强调都不过分。对于改革的大方向,十六大以来的许多中央文件都有清晰表述,十八大报告提出了更为具体的要求。未来,重要的是在认真总结国内外经验教训的基础上,结合我国国情,切实落实党中央、国务院的要求。首先要明确几个原则性问题。

自1982年以来,我国政府相继进行了5次不同力度的改革。通过改革,减少了部门之间的职责交叉、强化了从事经济调节的社会管理服务机构,有效地转变了政府职能,提高了行政效率。同时也不断完善了政府规范履行职能的法律基础,完善了行政法规体系,约束了政府的行政行为。

正是这样,政府改革要有勇士断臂的勇气和决心,而且政府职能转变是一个长期过程,最终它还决定于社会的发育健全和市场的发展完善,以及诸如提高政府公务员素质等相关的改革措施。这次《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工中指出,要“以实实在在的改革成效取信于民”,这也使我们对改革的前景更有信心。(复旦大学国际关系与公共事务学院教授
曹沛霖)

——改革的核心是明确并切实转变政府职能及行政方式,而非简单的机构调整和权力再分配

二、提高我国企业行政管理效率的具体措施

实现政府纵向层次的合理分权

回顾我国行政管理体制改革的历史,一个非常值得注意的现象就是改革最后通常简化为政府机构增减调整或中央与地方之间的权力再分配,而很少真正触及公权力的性质、边界。必须强调,政府职能转变不等于机构改革,也不等于中央和地方重新分权,关键是要根据建设社会主义市场经济体制和构建社会主义和谐社会目标,理顺政府和市场、政府和社会的关系,规范政府行为方式。目前,社会上对搞“大部制”很喜欢,但我们认为,部门多少不是关键,关键在于职责是否明确,行政方式是否合理以及能否建立有效的配合协调机制。如果这些问题不能很好解决,“大部制”是没有意义的。

1.转变管理理念,提升工作人员的业务水平和综合素质。

长期以来,我们在研究政府职能的科学定位问题上,较多地关注了政府与市场、政府与社会的职能划分问题,但对于不同层级间政府的职能定位,往往关注不够。即使有所涉及,大多也只是注意到中央与地方的关系问题。而作为地方政府,层级结构对于其职能的定位也应该引起足够的重视。

——要突出改革的整体性与协调性

企业通过转变管理理念,不断地提高行政管理人员的素质。首先,企业管理理念是企业取得长足发展的源动力,更是企业发展的灵魂。只有不断的对固有管理理念进行创新,对传统管理理念进行摒弃,对先进管理理念进行吸收,企业才能够找到印有自己烙印的卓有成效的管理方法,从而才能够让企业在做大做强的道路上越走越远。好的企业行政管理理念对企业行政效率的提高有着重要的作用。

所谓政府职能转变或者说政府职能的准确定位问题,其主要强调的是政府应该做什么、不应该做什么。但是,在一个国家中,政府本身具有横向的和纵向的结构,不同部门的政府以及不同层级的政府,其职能定位也应该有所不同。尤其是,我们需要从政府层级的角度,来厘清不同层级政府之间的事权和财权关系,以明确不同层级政府之间的权力和责任。在现在的政府管理体制下,有些地方政府有层层截留权力和利益的问题、政府层级间职能交叉责任不明的问题,已经对政府职能的有效发挥,带来了直接或间接的影响。从全面建成小康社会的目标出发,促进各级各类政府的有效功能发挥,非常有必要尽快改变政府不同层次间诸如“上下一般粗”的状况,实现政府纵向层次的合理分权。

十六大把政府职能界定为“经济调节、市场监管,社会管理和公共服务”,这四项职能既有区别,又有紧密的内在联系。十八大报告提出的五位一体的发展目标,从另一侧面强调了发展必须完整、协调,政府职责也需要完整、协调。因此,政府职能转变的方向也需要在分工的基础上突出整体性。政府任何特定职能的设定与落实,都要考虑对其他职能的影响,考虑相互配合。另外需要强调的是,我国有五级政府,行政体制改革和政府职能转变也必须考虑中央和地方的整体推进和协调配合。

其次,提升工作人员的综合素质,是提高企业行政管理效率的一个重要手段。在企业发展的过程中,每一个行政工作人员都必须努力提高自身的综合素质,把自己的能力和水平提高到一个很高的水平和高度。作为企业行政管理人员,应该是知识水平高,各方面素质都非常优秀的公共管理者。企业行政人员素质的提高可以提高组织管理的有效性,能够实现科学而又艺术的管理。经济的全球化企业行政管理人员在未来的管理中必须有国际眼光,熟悉国际游戏规则,适应国际竞争的需要。

党的十六大以来,中央提出政府职能主要在于四个方面,即:经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。注重政府职能定位的纵向层级结构的基本原则是:层级越低的政府,就越应该贴近社会,其职能领域就越应该偏向于社会管理和公共服务;而层级越高的政府,就越应该为社会的正常发展制定必要的规则和标准,并提供必要的行政保障。根据这样的原则,在中央提出的政府职能的四个方面,应该充分体现不同层级政府对于这四项职能的不同程度的责任。譬如说,相对而言,经济调节的责任主要在于中央政府;市场监管的责任主要在于省市级政府;而公共服务的责任主要在于省市级政府,其次是区县级政府;社会管理的主要责任主体可以往下偏移。为此,必须重新划分政府不同层级的财税权,并通过这种财税权的合理划分,使得最基层政府的财税权直接与其履行社会管理的责任相挂钩。当然,这样的划分并不具有绝对的意义,很多方面的职能可以而且应该渗透交叉,彼此互补。只有在政府的横向、纵向都实现了职能科学划分的基础上,才能既发挥各级各类政府的主动性、创造性和积极性,又能够发挥政府的整体效应,以促进社会健康稳定发展。(上海市政治学会会长、市社联党组副书记
桑玉成)

——要突出强调法制化和规范化

2.健全政府决策机制,推进政府决策的科学化。

改革的手段和策略要多样化

市场经济是法制经济。在市场经济体制下,政府承担什么职能、如何履行相关职能,必须有法可依。一方面,对政府职能的界定需要有明确的法律授权,没有法律授权和许可的行为,任何政府和公职人员都不得滥用公共权力。对公共权力的法律规范应上升为《行政组织法》或《政府组织法》,确立和推广适用于公共权力的
“法无授权即禁止”原则。另一方面,任何具体的行政方式也都必须严格按照法律和程序。这是建设法治政府的基本要求。另外,政府体系的运作,还必须强调规范和程序,服务要强调标准化。

大力健全政府决策机制,推进政府决策的科学化合民主化,是完善政府行政管理体制改革的重要措施。首先,要积极完善重大决策的程序和规则,以民主决策为核心,使政府决策建立在科学民主的基础之上。对涉及到社会全局的重大问题时,相关部门要进行协商解决;遇到同群众根本利益密切相关的重大事项时,相关部门要组织听证会,广泛争取人民群众的意见,扩大人民群众的参与度。其次,政府要建立健全决策公开制度,增加政府决策部门的透明度。进一步强化对决策权力的制约和控制,进而明确决策系统和其他系统的权利和责任。再次,要积极推进电子政务发展,加强决策的信息化和科学化。

从机构改革采用的手段和策略来说,我们长期以来主要运用的是渐进方法。渐进改革的特点是小步前进、及时反馈修正,通过渐变的积累,最终导致大的变化。作为一种改革的策略和手段,渐进改革的一个最大优点在于,由于没有政策上大起大落的变化,可以避免因改革引起的震荡,从而使改革可以在一个相对稳定的情况下向前推进。我国机构改革从上世纪90年代开始,在社会相对稳定的情况下推进了政府自身的一些改革,比如职能的改变,使政府的运作能更适应市场经济发展和服务型政府建设的要求。

——要充分考虑国情

3.转变政府职能,建设服务型政府。

但是,渐进改革的优点往往也是它的缺点所在。渐进改革降低了摩擦成本,但增加了实施成本。由于不是一步到位,有些问题迟迟得不到解决。就像一种痛,渐进改革只是减轻了痛的程度,但并没有消除痛,是一种长痛。因此,当渐变的积累无法达成最终变化,我们必须考虑在必要的时候采用更加积极的手段。中国的经济体制改革如果一直在原来的计划经济体制上做小步修正,而不是采取大刀阔斧的做法,也就是用市场经济体制来取代计划经济体制的话,中国不可能有今天的局面。我们今天的问题在于,渐进改革方式带来的成功使我们产生了一种路径依赖,以至于一讲到改革,马上想到的就是采用渐进方式。但问题在发生变化。改革目前已经进入了深水区,进入了攻坚阶段。长期以来用渐进方式没有解决的积累起来的问题,我们是否还能用渐进方式来解决?改革过程中形成的既得利益随着时间的推移而变得日益坚固,它们往往成为改革的强大阻力,渐进的、小修小补式的改革对于打破这种阻力和利益格局可能会显得力不从心,这一点我们在一些重要的改革措施迟迟无法出台上可以看到。因此,我们的改革在考虑采用渐进方式的同时,也要考虑适时地采用更加积极的方式。(复旦大学国际关系与公共事务学院教授
竺乾威)

虽然在市场经济体制下,政府的基本职能总体上是清晰的,但从世界各国的经验看,因国情不同,有关政府的职能边界以及实施方式都有或大或小的差异。换句话说,在设定政府职责范围、确定政府行政方式时必须充分考虑国情。比如,在当前社会组织发展总体滞后的情况下,简单强调政府向社会组织放权是没有意义的。合理的选择是首先积极培育各种社会组织并规范其运行,等社会组织逐步发展起来后,放权才有基础。

在行政管理改革的实践过程中,我国政府转型相对滞后,政府公共服务职能出现缺位现象。积极转变政府职能,建设服务型政府是当前各级政府在深化行政改革中的一个重要目标选择。首先,政府要积极建立以市场为导向的政府服务模式,促进政府职能的转变。在处理政府和市场的关系上,要充分发挥市场的主导作用。强调政府要面向市场,能够有利于明确市场和政府之间的关系,促进政府职能的转变,使政府在市场运行过程中起到促进和引导作用。

政府职能转变要从多个维度思考

——突出重点,稳步推进

其次,政府要坚持“以人为本”,做到社会本位和民本位。服务性政府的本质就是社会本位和民本位,政府要把“以人为本”作为政府职能的定位,从而克服以往的“官本位”思想。再次,要创造政府公共服务的提供方式。在保证公共目标的前提下,把效率优作为重要标准,采取直接生产、购买服务等方式。同时,要积极鼓励和吸引民间资本对社会提供公共服务,从而建立一个高效率、低成本的服务性政府。

转变政府职能不是新提出的任务,从改革开放之初党中央提出“理顺各级政府职能部门之间的关系”,到上世纪90年代明确提出“转变政府职能”,30多年来的实践使人们的认识不断提升。党的十八大以来,新一届党中央以鲜明的态度,显示了加强政府职能转变的坚定决心。

我国行政管理体制以及政府职能领域面临的问题和挑战是多方面的,影响因素也非常复杂。既要加快推进改革,也必须稳妥。一方面,要根据十六大以来所确定的、十八大进一步明确的总体改革目标,系统理清问题,搞好总体设计,确定明确的改革路线图、时间表和实施方案,有计划、有步骤稳步推进。另一方面,近期需在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等主要领域,突出重点,着重解决公众反映强烈的部分领域政府部门和官员不作为、乱作为及各种以权谋私等问题,力争实现突破。

4.积极建立健全企业行政管理的法律法规,做到有法可依。

就政治运作的普遍性而言,政府作为行政权力行使的载体,各国对它的职能定位虽然因具体情况而有所不同,但并无根本的差异。然而,政府职能转变在我国则是一个具有特殊意义的问题。我国职能转变问题之所以凸显必要性和重要性,一方面是因为此前实践中的“全能型政府”使职能泛化,另一方面是因为社会主义市场经济的转型,制造了政府职能对应性改革的需求。认识我国政府职能转变,必须从经济、政治、社会等多个维度加以思考,局限于某个角度的认识是片面的。现代经济发展要求政府将自己定在本位职能上,以科学的顶层制度设计、合理的公共政策制定、公正的行政执法、公平的机制提供、规范的管理行为,为市场经济健康发展创造良好的环境和秩序。现代政治建设要求政府职能必须以体现人民权利为宗旨,使政府职能的规范和履践遵循科学决策、民主决策、依法决策的原则。现代社会成长要求政府职能为发展社会力量和培育社会组织服务,只有社会的现代性成熟起来了,政府才能找到合理的职能定位和正确的履践路径。(华东师范大学政治学系主任
齐卫平)

作者: 国务院发展研究中心社会发展研究部 葛延风 喻东

积极建立健全企业行政管理的法律法规,做到有法可依,是提高企业行政管理效率的重要举措。建立健全并认真执行行政管理部门的各项管理制度,建立起适应企业行政管理的法律规范,从而形成合理有效的行政部门的法律秩序。提高企业行政管理的效率,就必须进一步加强行政管理的法律法规建设,健全行政管理过程中的工作机制,以法律和规章制度的行政共同促进企业行政管理效率的不断提高。

行政体制改革需要增强动力

参考文献:

根据中国行政体制改革研究会蓝皮书《中国行政体制改革报告(2012)No.2》披露,在一项对不同类型党政机关处级以上领导干部就行政体制改革问题展开的问卷调查中,对于近5年来行政体制改革的总体评价,被调查人员回答“好”的只有7人,仅占3%;回答“一般,变化不大”的人数达68人,占30.7%;回答“比较差”的人数共47人,占21.3%。这可从一个侧面反映出行政体制改革已进入深水区,难度显著增大。十八大报告提出行政体制改革的六个方向和重点,是耳熟能详的老课题,之所以强调这些领域的改革,是因为包括机构调整、人员去留、职能转换、权力约束等项改革都直接触及到了政府的自身利益,这也是行政体制改革陷于某种困境的重要原因。

[1]吴玉宗.服务型政府:缘起和前景[J]. 社会科学研究,2004

中国的行政体制改革一直由政府主导,改革的动力主要源自两个方面:一是内在原动力,即政府官员的危机意识、责任心和进取心;二是源于外部压力而转换的内在动力。由于中国“体制内改革”的基本特性,在主导农村、企业等领域改革时,主要通过内在原动力推动改革的进程。而一旦面临政府“自我改革”的现实,难免出现内在原动力不足的情况;同时,由于缺乏外部压力与内在动力之间的转换机制,使得行政体制改革的另一动力源受到阻塞。对此,一方面需要通过制度设计造就一批具有改革精神的高素质官员队伍,激发改革的内在原动力;同时,要重视完善外部民意压力与政府动力之间的倒逼与转换机制,通过内外合力增强行政体制改革的动力。(华东师范大学行政管理系教授
蒋云根)

[2]卢进勇,王福明.公务员世界贸易组织知识读本[M],北京:对外经贸大学出版社,2001.331~335.

《光明日报》 日期:2013年4月3日 版次:13

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